La educación superior gratuita no es una política regresiva
La educación superior gratuita no es una política regresiva
Uno de los lugares comunes más repetidos en la actual discusión sobre la educación superior, es que su gratuidad atenta contra la igualdad. Si el Estado decide financiar los aranceles de los estudiantes, entonces los pobres estarían subsidiando a los ricos, pues estos últimos se educan en una mayor proporción. El argumento no es nuevo, y de hecho fue popularizado por Milton Friedman en su libro “Libertad para Elegir” de 1979. Connotados expertos en educación como José Joaquín Brunner y Carlos Peña, e incluso economistas como Joseph Ramos y Guillermo Le Fort, han indicado que subvencionar los estudios superiores sería una medida regresiva, es decir, que aumentaría la desigualdad(1). La afirmación parece tan obvia a primera vista que no ha merecido un análisis más cuidadoso.
No obstante, este consenso es un error. Contrario a la intuición, una propuesta extrema de financiamiento total del sistema – es decir, la gratuidad de la educación superior – tiene un efecto positivo sobre la igualdad, aun sin considerar los efectos de la recaudación. En el caso particular de Chile, la gratuidad generaría una disminución no ambigua en el coeficiente de Gini.
Antes de presentar los datos, es necesario explicar por qué una política como la gratuidad en la educación puede ser una política progresiva.
Los expertos educacionales que han sido tajantes en este tema parecen haber olvidado el trabajo que tres economistas chilenos – Engel, Galetovic y Raddatz – publicaron en 1999. En dicho artículo, los autores señalan que la redistribución posee una “aritmética poco placentera”: se redistribuye poco cuando se le quita a los ricos, pero se redistribuye mucho cuando se le entrega a los pobres. Es decir, los impuestos y subsidios influyen sobre la desigualdad principalmente por su efecto sobre los sectores bajos, y este efecto se va acentuado en países muy desiguales como el nuestro.
Algo similar ocurre en el caso de la educación superior. Si bien es cierto que su eventual gratuidad entregaría más recursos a las familias acomodadas, el impacto porcentual es mayor en las familias pobres, por lo que la distribución mejora. Un sencillo ejemplo aritmético permite ilustrar el punto. Supongamos que el país se divide en ricos y pobres: los ricos tienen un ingreso de 100 y todos se educan; los pobres, un ingreso de 10 pero sólo la mitad de ellos se educa. Imaginemos ahora que el costo de educarse es 10. Tendremos entonces que luego de costear su educación, el ingreso promedio de los ricos será 90, mientras que el de los pobres será de 5 (pues en nuestro ejemplo solo la mitad de los pobres se educa). Si medimos ahora la desigualdad entre los dos grupos vemos que después de pagar su educación esta aumentó de 10 a 18 veces. Podemos re-frasear lo anterior de manera alternativa: un subsidio completo a la educación superior disminuiría la desigualad de 18 a 10 veces. Y esto, a pesar de que los pobres se educan menos y que las transferencias totales son mayores para los sectores de mayores ingresos.
Para entender mejor qué implica lo anterior hay que recordar que la regresividad o progresividad de un subsidio a la educación depende de dos factores: la desigualdad del ingreso inicial (100 de los ricos contra 10 de los pobres en el ejemplo anterior) y la desigualdad del gasto en ese tipo de educación (10 sobre 5, en el mismo ejemplo)(2). Ocurre que si la desigualdad de ingresos es menor que la desigualdad en el gasto, entonces la gratuidad de la educación empeoraría la desigualdad y estaríamos en el caso de una política regresiva. Pero ese no es el caso de nuestro ejemplo, ni, como se verá más abajo, el caso de Chile. En nuestro ejemplo la razón entre los ingresos iniciales es 10 veces a favor de los ricos (100 sobre 10), pero el gasto en educación en sólo dos veces mayor (10 sobre 5). En la práctica, este ejemplo constituye la regla general. Si bien quienes invierten más en educación son los sectores acomodados, lo hacen a tasas menores que quienes son más pobres, aun considerando las diferencias de acceso entre grupos. Una subvención completa de los costos de educación es, por lo tanto, progresiva en todos los niveles de educación. Incluso lo es para el nivel superior o universitario.
Veamos ahora los datos reales. Según la encuesta Casen 2009 en Chile hay alrededor de 850 mil estudiantes de educación superior, ya sea en IPs, CFTs o Universidades. Las tasas de cobertura (en relación a jóvenes de 18 a 25 años) va desde el 18% en el decil más pobre, hasta un 77% en el decil más rico: es decir en el 10% más pobre de la población solo 18 de cada 100 jóvenes llega a la educación superior, mientras que en el 10% más rico 77 de cada 100 jóvenes lo hacen.
La Casen nos dice también cuánto gastan estos 850 mil estudiantes mensualmente en sus carreras. El decil más pobre paga, en promedio, $146.416 mientras que el más rico cancela $238.495, lo cual indica que los costos declarados son relativamente homogéneos entre estos grupos. La desigualdad del gasto en educación es un Gini de 0.36.
Por otra parte, el promedio de ingresos per cápita de los hogares de estos mismos estudiantes es muy desigual. En el decil 1 el promedio es de $23.907; en el decil 2 es de $53.219; en el decil 9 de de $370.709, y en el 10, el mar rico, el ingreso per cápita salta a $929.850. La desigualdad del ingreso es un Gini 0.54. Dado que este valor es mayor que el Gini del gasto educacional, el subsidio completo del gasto en educación mejoraría la desigualdad del ingreso.
En el análisis redistributivo, el factor relevante es el peso que tiene el costo de educarse sobre el ingreso total. El promedio nacional de este costo es de un 13% del ingreso de los hogares con estudiantes en educación superior. Sin embargo, esta proporción exhibe grandes variaciones por decil de ingreso. En el 10% más pobre (con un ingreso per cápita de poco más de 20 mil pesos promedio) los costos de la educación superior (de más de 100 mil pesos promedio) corresponden al 109% de los ingresos de los hogares con algún asistente a la educación superior, lo cual se financia vía endeudamiento. Al pasar del decil 2 al 9, los costos porcentuales decrecen de un 47% a un 12% de los ingresos, y en el 10% más rico estos costos corresponden a sólo un 6% del ingreso promedio. Por lo tanto, librar del costo educativo tiene un efecto mucho más fuerte en sectores de menores ingresos que en los de mayores.
Supongamos ahora, una situación extrema de subsidio – gratuidad a todos los estudiantes de educación – y analicemos su impacto redistributivo. Para ello es necesario saber qué proporción del ingreso representa el subsidio para grupo.
Para el 10% más pobre este subsidio es el 9% del total de los ingresos de todos los hogares de ese decil, entre los deciles 2 y 9 varía entre 6% y 4% de los ingresos, y para el 10% más rico corresponde al 2% de los ingresos. Es decir, un subsidio a la educación superior es progresivo: beneficia porcentualmente más a los pobres. Por lo tanto, mejora la distribución del ingreso: el 10% más pobre pasa de tener el 1,5% de los ingreso a tener el 1,6% de los ingresos, y el 10% más rico pasa de tener el 39,3% a tener el 38,7%. Este pequeño efecto se traduce en una baja de casi un punto en el índice Gini.
Por cierto que este subsidio, aunque progresivo, está mal focalizado. El 10% más pobre recibiría el 3% del gasto en dicho subsidio y el 10% más rico el 24% del gasto. Esto negativa compensación total es un buen contra argumento en términos de igualdad, pero no implica regresividad distributiva.
Un subsidio para la educación superior (total o parcial) es un problema complejo, y estas líneas no pretenden dar una respuesta acabada del asunto. Tampoco pretendemos resolver la relación general entre subsidios y redistribución. Primero, no hemos considerado la eventual progresividad de la tasa impositiva. Segundo, hemos omitido los posibles efectos benéficos de la focalización. Tercero, no hemos incluido los efectos dinámicos, asociados a cambios en el ingreso futuro y en la cobertura, que se derivarían de un subsidio de este tipo. Parece razonable que estos factores incidan positivamente en la progresividad de la medida.
Adicionalmente, existen una serie de consideraciones respecto a la gratuidad que no se relacionan exclusivamente con el ámbito de la desigualdad. Importan, por ejemplo, los incentivos – tanto positivos como negativos – que esta tendría sobre los estudiantes. En los tiempos actuales, además, la investigación universitaria se ha encarecido, por lo tanto los reformadores deben considerar el financiamiento en el largo plazo. Finalmente, se deben considerar los usos alternativos de los recursos.
El propósito de esta columna, en cambio, es hacer un punto que creemos central para el debate informado: la gratuidad de la educación superior no es regresiva ni implica de manera obvia que los “pobres financien a los ricos”.
No sólo los estudiantes, sino que también los técnicos, debiésemos evitar la repetición de “slogans” aprendidos.
Notas
1.-Brunner, J.J. “Educación gratis para todos es ir en contra de la igualdad”, en La Tercera 20/08/2011; Peña, Carlos “Acuerdo educacional”, en El Mercurio, 28/08/2011; Ramos, Joseph Ramos, entrevista en CNN, 23/08/2011; Le Fort, Guillermo “Educación: no confundamos bienes públicos con bienes libres”, en Cooperativa, 24/08/2001.
2.- Corvalan A. and C.Sanhueza, 2011, “Redistibution and Subsidies in Higher Education”, working paper UDP.